Rencontre exclusive avec Jean-Michel Casa

Jean-Michel Casa, ancien Ambassadeur de France en Espagne, au Portugal, en Argentine, en Israël et en Jordanie, partage avec la Newsroom de MGH Partners son analyse de la visite d’État d’Emmanuel Macron en Espagne. À cette occasion, il revient sur les principaux enjeux diplomatiques et stratégiques de ce déplacement, marqué notamment par les enjeux liés à la mise en œuvre du traité d’amitié et de coopération entre la France et l’Espagne. Il décrypte également les convergences entre les deux pays sur plusieurs dossiers européens et internationaux, ainsi que les perspectives de renforcement de leur coopération face aux grands défis géopolitiques actuels.

Monsieur l’Ambassadeur, comment caractériseriez-vous l’évolution de la relation franco-espagnole depuis 2009 et la dernière visite d’État ? Et quels sont aujourd’hui à la fois les principaux leviers pour l’approfondissement de cette relation unique qu’il peut y avoir entre la France et l’Espagne ? Et quel rôle joue le roi d’Espagne dans cette relation ? Historiquement, on sait qu’il entretient des liens forts avec la France. Comment voyez-vous cela aujourd’hui ?

D’abord, il faut saluer cet événement : cela faisait 17 ans qu’il n’y avait pas eu de visite d’État en Espagne. La dernière remontait à Nicolas Sarkozy, qui avait reçu à cette occasion la Toison d’or, seule décoration remontant au Moyen Âge et attribuée par le roi d’Espagne. Cette longue absence est d’autant plus notable que, depuis plusieurs années, Emmanuel Macron souhaitait renouer avec ce format. J’ai été ambassadeur en Espagne pendant six ans et, lors de nos débriefs à l’issue des visites, notamment celles du président du gouvernement espagnol, il insistait régulièrement sur sa volonté de se rendre en visite d’État.

Plusieurs circonstances l’ont retardée, à commencer par l’instabilité politique en Espagne. Depuis 2018, Pedro Sánchez évoluait dans un contexte politique particulièrement complexe, marqué par plusieurs élections. Pour qu’une visite d’État ait lieu, il faut à la fois la présence du chef de l’État et la possibilité d’interagir avec le gouvernement. Or, ces conditions n’étaient pas réunies. La crise sanitaire a ensuite paralysé les relations internationales.

Cette visite vient couronner une relation bilatérale solide. Malgré les changements de gouvernement, de Zapatero à Rajoy puis à Sánchez, la relation franco-espagnole est toujours restée excellente. Les sommets ont certes été moins réguliers entre 2018 et aujourd’hui, mais ils sont restés denses. Celui de Montauban, en 2021, avait permis de relancer la relation en pleine période de Covid, tandis que celui de 2023 l’a consacrée au plus haut niveau avec l’adoption du traité d’amitié.

La visite d’État vient donc couronner cette relation. Le roi, par sa fonction, incarne l’Espagne et joue un rôle particulier dans un pays où la monarchie n’est pas toujours consensuelle. Felipe VI doit notamment contribuer à incarner la continuité du pays et sa relation avec ses partenaires, dont la France. La première visite d’État d’un roi d’Espagne a traditionnellement lieu en France, et Felipe VI n’a pas dérogé à cette tradition en 2015. Sa visite avait toutefois été interrompue par l’accident de Germanwings, avant qu’il ne revienne quelques mois plus tard.

C’est donc une véritable tradition : le roi d’Espagne effectue généralement sa première visite d’État en France et au Maroc, deux pays voisins avec lesquels l’Espagne entretient des relations particulièrement étroites, pour des raisons historiques différentes. C’est une très belle chose que cette visite ait lieu et qu’elle vienne renforcer une relation construite au fil de plusieurs décennies de rapprochement.

Lors de sa visite d’État en 2009, Nicolas Sarkozy reçoit la Toison d’Or par le roi Juan Carlos 1er. © REUTERS/Sergio Perez

Trois ans après sa signature, le traité d’amitié et de coopération franco-espagnol n’est toujours pas entré en vigueur, sa ratification ayant rencontré plusieurs obstacles politiques et constitutionnels en Espagne. Comment analysez-vous ces difficultés et, au-delà de cette séquence, que changerait concrètement l’entrée en vigueur du traité dans la relation entre Paris et Madrid ?

Il y avait une forte aspiration des Espagnols à entretenir une relation privilégiée avec la France. Emmanuel Macron a rapidement souhaité répondre à cette attente. Pendant longtemps, il n’y avait d’ailleurs pas de sommet franco-espagnol régulier, contrairement à ce qui existait avec d’autres grands pays européens. L’objectif était donc de donner à cette relation une nouvelle dimension, sans pour autant reproduire le modèle franco-allemand : les histoires des deux pays sont différentes et nous n’avons pas avec l’Espagne la même problématique de réconciliation historique qu’avec l’Allemagne.

Il s’agissait plutôt de construire une relation aussi étroite qu’avec l’Allemagne ou l’Italie, en s’appuyant sur les liens historiques qui unissent la France et l’Espagne et sur leur engagement commun dans la construction européenne. Malgré son histoire particulière, avec notamment la longue parenthèse de la dictature de Franco, l’Espagne possède une véritable âme européenne et pourrait jouer un rôle encore plus important en Europe.

Le traité devait justement consacrer cette proximité. Les liens entre les deux pays sont nombreux : des millions de Français sont d’origine espagnole, notamment parmi les descendants des exilés de la guerre civile, auxquels s’ajoutent une relation transfrontalière très étroite et des ambitions communes sur de nombreux sujets européens.

L’enjeu était surtout d’instaurer un véritable « réflexe franco-espagnol », à l’image du réflexe franco-allemand ou franco-italien depuis le Traité du Quirinal. Le Traité de Barcelone devait ainsi permettre une concertation régulière à tous les niveaux, des affaires étrangères aux grands domaines de coopération, notamment la lutte contre le changement climatique.

Le traité a malheureusement été victime de querelles politiques internes espagnoles. Un avis juridique avait notamment relevé une difficulté concernant la possibilité d’inviter ponctuellement un ministre de l’autre gouvernement au conseil des ministres, alors qu’il s’agit d’une pratique courante dans les relations avec l’Allemagne et l’Italie. Selon cet avis, cette disposition était contraire à la loi régissant le fonctionnement du conseil des ministres espagnol, notamment aux exigences de confidentialité des délibérations. Il aurait donc fallu modifier cette loi. Mais la droite et l’extrême droite ont préféré voter contre le traité.

Quelles conséquences ?

Nous pouvons prendre deux exemples. Le premier concerne justement la présence de ministres aux conseils des ministres. Faute de ratification du traité, ces échanges ne pourront pas avoir lieu. Il n’y aura donc pas de ministre espagnol invité au conseil des ministres français, alors qu’il aurait été intéressant d’obtenir le point de vue espagnol sur tel ou tel sujet européen. Notamment concernant la négociation du budget européen pluriannuel. Le ministre espagnol des Affaires étrangères, qui est parfaitement francophone, aurait ainsi pu venir présenter la position de l’Espagne.

Le traité prévoyait également de renforcer les mécanismes institutionnels en matière de coopération transfrontalière. C’est un sujet qui peut être particulièrement complexe du côté espagnol, notamment en raison de la forte autonomie des régions. Quatre régions espagnoles au moins sont directement concernées par les relations transfrontalières : la Catalogne, l’Aragon, le Pays basque et la Navarre. Il faut donc assurer une véritable coordination, comme c’est également le cas avec les régions françaises de Nouvelle Aquitaine et d’Occitanie.

Le traité mettait ainsi en place des mécanismes de coopération assez sophistiqués. Nous sommes deux grandes nations européennes et nous avons tout intérêt à travailler ensemble.

19 janvier 2023, signature du traité franco-espagnol entre E. Macron et Pedro Sanchez ©Ludovic Marin/AFP

Sur les grands dossiers européens et internationaux (Ukraine, Proche-Orient…) quelles convergences permettent aujourd’hui à Paris et Madrid de porter des positions communes, et où subsistent des divergences ?

Globalement, nous sommes deux pays européens, modernes et progressistes, dont les visions du monde convergent largement, à environ 90 %, en raison de notre histoire et de notre environnement commun. Cela étant, il existe des nuances. Sur l’Ukraine, les Espagnols sont sans doute moins engagés que nous, notamment parce qu’au sein du gouvernement de Pedro Sánchez, il existe une composante issue de la gauche radicale, héritière du mouvement des Indignés et de Podemos, qui est très hostile au réarmement et à l’aide à l’Ukraine, sans pour autant être favorable à la Russie.

Sur le Proche-Orient, les divergences sont plus importantes, notamment pour des raisons de politique intérieure. Le gouvernement espagnol est particulièrement engagé sur la question palestinienne et adopte une position plus critique à l’égard d’Israël que le gouvernement français. Même si notre Président de la République a lui-même été critiqué par le gouvernement israélien après avoir dénoncé, le 22 septembre à l’ONU, les exactions commises en Cisjordanie. L’Espagne, elle, est allée plus loin dans son engagement politique sur la question palestinienne, avec une position particulièrement marquée.

Cette position contraste avec une présence historique moins importante de l’Espagne au Proche-Orient. Tandis que la France y est engagée depuis longtemps, notamment depuis l’alliance entre François Ier et Soliman le Magnifique. Les Espagnols y ont été beaucoup moins présents. Ce qui m’a frappé, c’est qu’au moment du 7 octobre 2023, ni le ministre des Affaires étrangères ni le président du gouvernement n’étaient encore allés au Proche-Orient. Il s’agit donc d’un intérêt plus récent, fortement marqué par les enjeux de politique intérieure.

Le Premier ministre espagnol, Pedro Sánchez (à gauche), et son homologue belge, Alexander De Croo (à droite), ont rencontré le président de l’Autorité palestinienne, Mahmoud Abbas, à Ramallah, le 23 novembre 2023. ©ALAA BADARNEH/POOL/REUTERS

Nos positions sont nuancées. Les Espagnols donnent parfois le sentiment d’inscrire leur position dans une logique trop directement liée à la politique intérieure, notamment lorsqu’il s’agit de montrer qui sont les opposants les plus fermes à Donald Trump. Or, les États-Unis restent, qu’on le veuille ou non, notre principal allié, et notre intérêt est de préserver cette alliance. La relation est certes particulièrement complexe avec Trump, mais nous ne sommes pas dans une opposition gauche-droite à l’échelle internationale. Nous devons composer avec les États-Unis tels qu’ils sont et construire notre relation avec eux, notamment dans le cadre de l’OTAN, avec le président américain. Nous verrons ensuite ce que donneront les élections de mi-mandat et les deux années qui resteront avant la fin de sa présidence.

Le Premier ministre espagnol Pedro Sánchez et le président américain Donald Trump lors du sommet de paix de Gaza à Charm el-Cheikh (Egypte), le 13 octobre 2025. @POOL / YOAN VALAT

La France et l’Espagne peuvent-elles promouvoir une approche commune au niveau européen sur la régulation de l’intelligence artificielle et des plateformes numériques, en particulier concernant la protection des mineurs, la démocratie et les libertés fondamentales ?

Sur les sujets européens, nous avons des convergences naturelles avec les Espagnols. Pour comparer, la valeur de l’alliance franco-allemande tient notamment au fait que nous sommes souvent spontanément en désaccord avec les Allemands, en raison de nos histoires, de nos intérêts et parfois de nos visions du monde différentes. Le réflexe franco-allemand vise précisément à dépasser ces désaccords et à construire un consensus européen. Avec les Espagnols, la situation est différente : nous sommes plus spontanément en accord sur les grands sujets.

Sur les grands sujets de société, la France et l’Espagne ont également des gouvernements que je qualifierai de progressistes, avec une approche dynamique de ces questions. Ils sont notamment engagés dans la défense des droits des femmes et des droits LGBT, ainsi que dans la lutte contre le changement climatique. Nous avons également une approche commune sur la protection de la jeunesse face à l’agressivité des réseaux sociaux et sur la nécessité d’encadrer une intelligence artificielle qui pourrait devenir incontrôlable. Nous avons donc, entre la France et l’Espagne, un réflexe commun de régulation, mais aussi une approche profondément pro-européenne : faire de l’Europe un espace de régulation et lui permettre de jouer un rôle d’avant-garde dans le monde.

Concrètement, sur les grands dossiers européens, notamment les négociations budgétaires, quelles sont les convergences entre la France et l’Espagne ?

J’ai été directeur des affaires européennes à Paris et, globalement, nous nous retrouvons souvent dans les mêmes majorités. Sur le paquet financier, par exemple, nos positions sont assez proches. Nous partageons une vision ambitieuse de l’Union européenne et ne faisons pas partie de ceux qui souhaitent réduire les dépenses européennes. Il faut d’ailleurs rappeler que le budget de l’Union représente environ 1 % du PNB. Des économies de fonctionnement restent évidemment possibles : en même temps la Commission européenne compte environ 30 000 fonctionnaires, contre 50 000 pour la ville de Paris. On est donc loin de la « bureaucratie monstrueuse » qui nous étoufferait.

L’adoption d’un paquet financier tous les six ou sept ans permet justement de remettre l’ensemble des politiques européennes à plat. Avec les Espagnols, nous sommes très convergents sur la défense des grandes politiques communes, qu’il s’agisse d’une politique agricole modernisée ou d’une politique de développement structurel en faveur des régions les plus en retard. Nous partageons donc une vision ambitieuse du projet européen et de ses politiques communes.

40 ans d’adhésion de l’Espagne et du Portugal à l’UE, en présence du roi d’Espagne et du Président du Portugal, au Parlement européen ©UE 2026/PE

Pour nos lecteurs qui connaissent moins la situation politique espagnole, comment expliquez-vous le contraste entre le dynamisme de l’économie espagnole et les difficultés politiques auxquelles est confronté Pedro Sánchez ? Que nous dit ce décalage de la situation politique et sociale du pays ?

Je nuancerai toutefois le dynamisme de l’économie espagnole. Il est réel : l’Espagne affiche un taux de croissance élevé par rapport à la moyenne de l’Union européenne et une discipline budgétaire meilleure que celle de nombreux autres États membres. Mais ce dynamisme s’explique aussi en partie par le soutien européen. L’Espagne a reçu environ 180 milliards d’euros dans le cadre du plan de relance européen, contre moins de 40 milliards pour la France, qui est par ailleurs un contributeur net important. Si l’on ajoute les fonds structurels et de cohésion, les transferts nets dont bénéficie l’Espagne sont considérables.

Il faut aussi replacer cette évolution dans les quarante années qui ont suivi son adhésion à l’Union européenne. L’Espagne s’est profondément modernisée, notamment grâce aux fonds structurels, qui ont contribué au développement de ses infrastructures, du réseau routier au réseau de TGV. Il y a donc bien un dynamisme espagnol, mais aussi une réussite européenne dont il faut tenir compte.

Ensuite, la réalité est celle d’un pays profondément divisé sur le plan politique. Ce qui me frappe le plus dans la situation espagnole, c’est la manière dont les querelles de politique intérieure se prolongent au niveau européen. L’opposition saisit régulièrement la Commission et le Parlement européen pour contester l’action du gouvernement. Une part importante de son activité consiste ainsi à porter ces différends sur la scène européenne.

De plus, l’Espagne pourrait sans doute être davantage présente au niveau européen. Elle dispose d’un rôle de leadership, notamment auprès des pays du Sud, qu’elle pourrait exercer davantage. Elle devrait être plus active et plus entraînante dans la construction européenne, mais les divisions politiques internes limitent sa capacité à dégager des positions communes. Dans un pays comme l’Espagne, les grandes questions européennes devraient pouvoir faire l’objet d’un consensus entre le gouvernement et le principal parti d’opposition, le parti Popular. Ce n’est aujourd’hui pas suffisamment le cas, ce qui affaiblit la position espagnole au niveau européen.

Nous pourrions donc avoir une relation franco-espagnole encore plus dynamique et fructueuse dans le cadre européen. Mais prenons les choses du bon côté : cette visite d’État ne peut qu’aller dans le bon sens. La convergence entre le Président de la République et une personnalité aussi engagée dans le projet européen que le roi Felipe VI est une très bonne chose.